El inconcluso debate de la cuestión territorial en España

El jurista Villar Palasí aseveró que el Derecho tiene una parte de ciencia y otra de arte. Se desarrolla en base a los cambios que afectan a la sociedad con una progresiva tecnificación jurídica. Como la Medicina.

Muchos retos políticos, económicos y sociales, han encontrado en el derecho, remedios jurídicos, que ayudan, pero no acaban de resolver.

Y la cuestión territorial no es una excepción. De hecho, el territorio, junto con la nación y la soberanía son aquellos tres elementos esenciales que conformaban el estado según Jellinek. Y esa realidad vigente en el siglo XIX, se mantiene hoy, inmutable.

De ahí, que la determinación de un modelo territorial sea una de las decisiones políticas fundamentales que tiene que adoptar el poder constituyente. Así, bajo nuestra Carta Magna, que se erige como faro o guía del ordenamiento jurídico, se optó por “más música que letra” parafraseando a uno de los padres de la Constitución Española (CE), Roca Yunyent.

Y es más música que letra. Pues los acordes o las notas de la melodía fue lo que quedó reflejado a lo largo de todo el título VIII de la CE. Y las notas son claras: unidad, autonomía y solidaridad.

Pero la letra no lo es tanto como muestra la ardua labor realizada por nuestro Tribunal Constitucional (TC) como supremo intérprete de la Constitución en el intento por afinar una melodía que lograra sonar de forma armónica.

El TC, en su sentencia 3/1981, concluyó que “unidad no es uniformidad”, “autonomía no es sinónimo de soberanía”. La autonomía solo se debía entender dentro de los límites de la unidad. La autonomía permite diversidad siempre que se respeten las “posiciones jurídicas fundamentales” de todos los ciudadanos del territorio español. Y, por último, la solidaridad, aparecía como el colorario de este complejo modelo.

Tras 40 años de vigencia de nuestra carta magna, aquellas notas de voluntariedad y disponibilidad con las que se formuló la cuestión territorial en la CE, han mantenido el debate, pero nuestro modelo sigue inconcluso. La falta de cierre de este sistema ha permitido grandes logros, como el acceso a la autonomía de 17 CCAA y el respeto a la autonomía administrativa de los municipios y provincias como proclama el Art. 137.

Nuestro estado autonómico no ha estado exento de debate. Y ello es, por la infinidad de retos a los que ha tenido que hacer frente a lo largo de estos 40 años, para lograr que la melodía armónica siguiera marcando el ritmo de las relaciones entre el Estado, las CCAA y las entidades locales.

Las notas disonantes han venido de muchos frentes: la falta de lealtad institucional, de correctos canales de comunicación entre los entes territoriales han propiciado una suerte de “autismo institucional”, que ha mermado el rendimiento del estado de las autonomías. Un Estado a 17 velocidades, un modelo de financiación inacabado, la eterna búsqueda de una adecuada cohesión económica, social y territorial, han sido buena muestra de los ejes sobre los que el debate ha ido pivotando. Y, como consecución de las cuotas de autogobierno, las fuerzas centrífugas han ganado la partida a las centrípetas, desde hace ya bastante tiempo.

Vayamos analizando algunos de los retos y las respuestas que se han ido dando:

Lograr que las relaciones territoriales fluyan a través de vasos comunicantes adecuados para asegurar la autonomía, la unidad y la solidaridad. ¿Cuál es la mejor respuesta jurídica? Opciones:

• Reformar la CE. Cerrar el sistema. Posibilidades esbozadas por el informe del Consejo de Estado de 16 de febrero de 2006.
• Cambios legislativos. La Ley 40/2015 impulsa los mecanismos de coordinación, cooperación y colaboraciones.
• Reformar el Senado para lograr que sea una auténtica cámara de representación territorial. ¿Cómo? Reformar el modo de elección de los representantes. O bien, realizar un cambio en profundidad y transformar la cámara territorial siguiendo el modelo del bundesrat alemán y que sea un foro de cooperación intergubernamental formado por los presidentes de las CCAA. Utilizarlo como motor para impulsar la participación de las CCAA en decisiones del Estado v.gr. nombramientos de los miembros de los órganos constitucionales.
• Recuérdese que las CCAA son representación del Estado en el ámbito infraestatal de ahí que las relaciones entre ambos tengan que velar por mantener la armonía y la consonancia.
• Reparto competencial. Un influyente sector jurídico opta por simplificarlo y asentar el “federalismo de ejecución” del que su mayor defensor fue García de Enterría.
• Debate de fondo: ¿recentralizar, quedarnos como estamos, mejorar lo que tenemos o federalizar? Reflexiones de Muñoz Machado y su propuesta de reforma de la Constitución Española para atajar al desafío catalán.
• Explicar la cuestión catalana como ejemplo de falta de comunicación política que ha degenerado en un gan problema político y jurídico. También explicar la pacífica aplicación del Art. 155 como otro mecanismo de orden constitucional.
• Mecanismos de control: el Tribunal Constitucional.

Otro reto: el de la cohesión económica y social entre los distintos territorios. ¿Cómo? El modelo de financiación está caduco desde 2014.

• Problemas del sistema de financiación: falta de corresponsabilidad fiscal y de transparencia en el reparto de fondos y transferencias del Estado a las CCAA. Se perpetua un estatus quo que debe de verse superado por mayor convergencia y publicidad.
• Respuestas jurídicas desarrolladas por el grupo de expertos y su informe sobre cómo abordar la reforma del modelo. Introducir el principio de ordinalidad. Aumentar la corresponsabilidad y crear un único de fondo de nivelación vertical.
• Bondades del federalismo fiscal de Oates explicadas por el Instituto de Estudios de Administración Local, en 1977. Vinculan al ciudadano con las políticas públicas que más directamente le afectan. No puede servir de excusa para difuminar la responsabilidad del poder publico como hace, en parte, el actual sistema por la insuficiente corresponsabilidad fiscal.

Otro reto: la nueva economía digital. Protección laboral. No puede haber distorsiones según territorio (Art. 149.1.7CE).

Otro reto: insostenibilidad del Estado del Bienestar. En 2001 se ceden las competencias de educación y sanidad a las CCAA.

• Retos de la sanidad: velar por la igualdad en el acceso y la calidad del servicio (La Sanidad Española en cifras 2018). Bonanzas de la receta electrónica y la historia electrónica entre las 17 CCAA. Hay que asegurar la adecuada interoperabilidad.
• Retos educativos: nueva Ley Orgánica (la séptima…) en tramitación en las Cortes. El papel del consejo escolar estatal como medio de encauzar la relación entre Estado y CCAA.
• Reto migratorio: y los efectos sociales que tiene. Coordinación por parte del estado e implementación de las CCAA. Ejemplo de la colaboración que tiene que haber. Los retos son comunes. Respuestas jurídicas conjuntas.
• El reto de la España vacía: Mejorar la proporcionalidad sin afectar a la estabilidad.
• Medio ambiente, otra política que exige de esfuerzos comunes.
• Urbanización. Crear oportunidades en las ciudades de provincia.
• El importante papel del desarrollo de programas por las CCAA. Pero siempre asegurar la igualdad (Arts. 138.2 y 139.1).

A modo de conclusión: Sosa Wagner habla de la lealtad institucional como el pegamento que aseguraría la cohesión económica, social y territorial. Sin embargo, queda por acometer respuestas políticas y jurídicas consensuadas a los retos que experimenta la arquitectura inconclusa del estado autonómico.